NOTA SOBRE O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO - PAC

O Governo Lula lançou na segunda quinzena de janeiro aquilo que denominou Programa de Aceleração do Crescimento 2007/10, um conjunto de regras, compromissos de ação e diretrizes de governo, que objetivam um crescimento econômico de 5% ao ano no período. O PAC inaugura uma nova fase na política econômica do Governo Lula, recolocando na agenda do País a temática do crescimento, que permaneceu praticamente ausente, na maior parte das últimas décadas, da política econômica, dominada, com poucas variações e escassa criatividade, pela obsessão dos ajustes macroeconômicos.

A taxa média de crescimento do PIB nos últimos 26 anos oscila em torno a 2% anuais, alternando-se mini-ciclos de expansão com períodos mais ou menos longos de letargia econômica. Por sua vez, nossa taxa de investimento – que alcançou uma média anual de cerca de 23% do PIB entre 1974 e 1982, e de aproximadamente 25% no triênio 1987/89 –  tem diminuído persistentemente, com pequenas e curtas oscilações, desde 1990, situando-se atualmente em torno a 19% do PIB (média do triênio 2003/2005). Esse patamar é claramente insuficiente para sustentar taxas de crescimento anual de 5/6%, que é o ritmo de crescimento indicado por alguns estudos que permitiria absorver os novos contingentes que ingressam ao mercado de trabalho e reduzir progressivamente a taxa de desemprego da economia.

As metas propostas pelo PAC envolvem uma expansão significativa da taxa de investimentos. A maior parte desse esforço recairá, obviamente, sobre o setor produtivo privado. Esse dispõe, hoje, de condições favoráveis, construídas ao longo dos últimos anos, com o controle do processo inflacionário, o saneamento da situação financeira das empresas endividadas no exterior, o aumento extraordinário dos lucros em 2005, a política de desoneração tributária seletiva implementada pelo Governo e a redução dos custos de financiamento propiciada pela diminuição sustentada da Taxa de Juros à Longo Prazo - TJLP, hoje em torno a 6,85% anuais (era 11% em dezembro de 2002).

A parte econômica do Programa aprofunda alguns desses fatores e adiciona novos ingredientes à dinamização do crescimento, apoiando-se em três pilares:

i) uma programação maciça de investimentos em infra-estrutura logística (rodovias, ferrovias, portos, etc), geração de energia e infra-estrutura social (saneamento e habitação), com forte participação das Empresas Estatais e Bancos Públicos; esse é um aspecto decisivo, posto que dificilmente haverá aumento significativo do investimento privado sem a elevação substancial do investimento público, que dê suporte à continuidade e aprofundamento das políticas inclusivas – essenciais à expansão do mercado interno – e permita equacionar os estrangulamentos atualmente existentes na infra-estrutura logística e energética, cuja superação é vital para a expansão da capacidade produtiva nacional e elevação da produtividade sistêmica da economia;

ii) um conjunto de incentivos tributários (exonerações fiscais a setores e bens específicos) e financeiros (expansão e redução do custo do crédito para investimento)  ao setor privado, complementado por arranjos institucionais voltados para o estabelecimento de regras estáveis e condições de segurança jurídica ao investimento privado na indústria e na infra-estrutura;

iii) um arranjo de compromissos de políticas fiscal e monetária até 2010 (cujo elemento central é a redução progressiva da taxa básica de juros da economia), tendo em vista viabilizar o financiamento do programa de investimento público (via, entre outras coisas, a redução do superávit primário e da velocidade de crescimento dos gastos com pessoal) e tornar consistente macroeconomicamente o programa de crescimento, o dispêndio público e a estabilização de preços.

À parte esse conjunto de compromissos de ação da política econômica, sinaliza-se indiretamente com a manutenção da política social de Estado – Previdência, Assistência , Saúde e Educação Básica, dentro do marco normativo da proteção dos direitos sociais básicos. Assume-se, por outro lado, uma reforma da previdência de longo prazo, ajustada às tendências demográficas de aumento da longevidade, bem com uma política de reajuste do salário-mínimo até 2011, calcada no crescimento real da economia.

            Nesse sentido, o PAC é uma tentativa de equacionar a questão fundamental que se coloca, hoje, para a economia brasileira: como acelerar e sustentar o crescimento e, simultaneamente, reduzir a pobreza e a desigualdade social, preservando a estabilidade de preços e avançando progressivamente no desendividamento do Estado. Objetivos que, em muitos casos, são contraditórios e cuja compatibilização envolve enorme complexidade.

O PAC é, também nesse sentido, um avanço vis à vis a ortodoxia da política econômica do 1º mandato do presidente Lula, necessária no início do governo para evitar o colapso da economia, mas evidentemente excessiva a partir de 2004, quando o BC frustrou o ciclo expansivo da economia. O PAC representa um esforço de organizar, com uma visão que transcende a perspectiva de curto prazo, a ação de regulação econômica e apoio ao desenvolvimento e de promover, através de um complexo sistema de estímulos econômicos e mecanismos de articulação institucional, a convergência das atividades produtivas privadas em direção aos objetivos propostos.

O Programa também desmistifica a retórica conservadora de que não é possível crescer por falta de poupança prévia ou sem cortes dos gastos sociais básicos. Ao contrário, o PAC não promete “déficit nominal zero” à custa da Seguridade Social e da Educação Básica.                     

O PAC tem, no entanto algumas debilidades e lacunas que podem comprometer gravemente seus objetivos.

A primeira delas refere-se ao fato de que permanece intocada a hegemonia das autoridades monetárias para ditar o rumo e o ritmo da economia (por exemplo, não se alterou a composição do CMN, não se criaram mecanismos para coibir os “excessos” do Copom – flexibilizando, por exemplo, nosso sistema de metas de inflação, que é um dos mais rígidos do mundo –, não se estabeleceram metas de emprego e metas sociais, como fazem outros países, para harmonizar as políticas de crescimento, de emprego e de estabilização de preços). Ora, se o Banco Central não incorporar a meta de crescimento de 5% ao ano à sua política, quem garante que a taxa de juros seguirá a trajetória planejada?

A política conservadora seguida pelo Banco Central tem alto custo fiscal (a conta de juros da dívida pública) que representa cerca de 8% do PIB ao ano  e que, apesar do esforço fiscal extraordinário feito pelo atual Governo, pressiona fortemente o aumento do estoque da dívida pública. Por conseguinte, qualquer avanço em direção à diminuição da dívida pública e à mudança na estrutura do gasto público voltada para a elevação do investimento precisa ser acompanhado por um esforço mais acentuado na redução das taxas de juros, para o qual estão dadas as condições, tanto do ponto de vista da evolução prevista dos preços internos quanto no que se refere ao cenário internacional extremamente favorável.

O segundo ponto de vulnerabilidade, neste caso de caráter mais técnico do que político, é a programação de oferta e demanda de energia elétrica, prevista pelo Plano. A velocidade de um e de outro podem não se encontrar no período (por vários fatores relacionados a estrutura do setor elétrico), provocando risco de apagão.

Uma terceira e não menos importante debilidade potencial do programa é a vulnerabilidade inerente à abertura financeira da economia e à excessiva apreciação do real. Esta última cumpriu um papel importante na recuperação financeira das empresas endividadas em dólar e na diminuição da dívida pública. Mas a permanência, por longos períodos, da moeda apreciada pode gerar desequilíbrios e distorções no sistema produtivo, prejudicando a competitividade das empresas nacionais e gerando descontinuidades indesejáveis nas cadeias produtivas setoriais. É preciso realizar uma avaliação consistente dos custos e benefícios da política cambial, incluindo a dimensão setorial, que permita desenhar instrumentos compensatórios e/ou de estímulo à produtividade, temporários, nos segmentos sujeitos a condições desfavoráveis de concorrência. É importante também ter presente que o peso excessivo da âncora cambial, como instrumento de preservação da estabilidade de preços, pode aumentar o risco de que uma modificação no quadro de liquidez internacional abundante, atualmente existente, ou turbulências em mercados financeiros externos, provoquem impactos inflacionários internos desnecessariamente elevados. Nessa perspectiva, não se deveria excluir a possibilidade de estabelecer mecanismos temporários de regulação da entrada de capitais de curto prazo, tal como foi feito por outros países sujeitos a condições similares, e de implementar políticas preventivas compensatórias, que permitam absorver, pelo menos em parte, o impacto de um eventual processo de desvalorização não controlada do real.

Certamente que questões cambiais não são objeto de anúncio prévio, por isso não se pode atribuir sua omissão no PAC, como defeito endógeno deste,  mas talvez da política monetário-financeira em execução continuada.

O PAC poderia, também, ser mais audaz, reduzindo a velocidade de queda da relação DL/PIB para viabilizar uma expansão maior dos investimentos. O Programa propõe uma queda de aproximadamente 21% nessa relação, ao longo dos quatro anos, ou seja, uma taxa anual em torno a 5%. A margem entre o PIB projetado e o déficit nominal permite um aumento muito maior do investimento público (com uma maior diminuição do superávit primário), que contribuiria a dar mais viabilidade às metas de crescimento e, ao mesmo tempo, manter declinante, ainda que mais lentamente, a relação DL/PIB.

Além disso, o índice médio de utilização da capacidade instalada na indústria é da ordem de 82% e existem, em diversos setores ligados ao consumo popular (indústrias alimentares, couro e calçados, mobiliário, etc), margens mais amplas para a expansão da produção no curto prazo, que podem ser utilizadas, de imediato, como parte do processo de dinamização da atividade econômica industrial, sem provocar pressões sobre os preços.

Outro ponto de discutível consistência macro-econômica no Programa é a restrição de que a despesa de Pessoal não pode crescer acima de 1,5% em termos reais no período 2007-2011. Com crescimento de 5% aa, alavancado principalmente pelo setor público – essa meta restrita bloqueia a recomposição de quadros da administração, reajustes salariais no nível do incremento do produto real etc., que podem interferir muito negativamente na gestão do PAC.

As despesas com pessoal da União, embora tenham se expandido em termos absolutos, recuaram, como porcentagem do PIB, ao longo do triênio 2003/2005, devido à redução dos gastos do Executivo (o Legislativo e o Judiciário, particularmente este último, aumentaram suas despesas nessa rubrica), passando de 5,32% em 2002 para 4,85%. No caso do Executivo, a queda foi de 4,42% para 3,97% no mesmo período. Embora as expectativas para 2006/7 sejam de aumento nessa rubrica, compressões adicionais dos gastos de pessoal e em outros itens do custeio somente poderão ser obtidas mediante um esforço continuado de aprimoramento dos métodos de gestão de recursos financeiros e materiais e de pessoal, o melhoramento da estrutura orgânica e dos sistemas administrativos das instituições públicas, e o aperfeiçoamento dos mecanismos institucionais utilizados na contratação de obras, compras e concessões públicas, no marco de uma crescente transparência em todas as ações envolvendo recursos e atividades públicas. Isto é imprescindível para eliminar desperdícios, reduzir custos e assegurar a expansão da cobertura e o melhoramento contínuo da qualidade dos serviços sociais básicos providos pelo Estado.

Finalmente, até para prevenir e reverter os fatores de vulnerabilidade sugeridos, ou outros supervenientes, o PAC requer coordenação técnico- política muito firme e bem estruturada administrativamente. Isso não é trivial   para se fazer, lidando-se com áreas tão complexas e autônomas da Administração Pública e do setor privado.

Se desencadear o processo de crescimento econômico que promete, fatalmente terá que enfrentar os desafios e lacunas de sua consistência interna e de sua ligação com a política de distribuição. Se não avançar naquilo que se propôs – terá sido vencido pela contradição interna dos setores do Governo que operam contra desenvolvimento com equidade

* CBJP – Comissão Brasileira Justiça e Paz